11 Dicembre 2008 Editoriali

DOSSIER BIM, SETTIMO CAPITOLO "LA CORTE COSTITUZIONALE"

Nona puntata. Autore Alberto Frizziero, Editore il CCCVa

7. LA CORTE COSTITUZIONALE

7.1 L'uso dei fondi BIM

Un problema di vivo interesse è quello delle modalità d'uso dei fondi BIM, in altri termini del rapporto intercorrente fra l'Ente e le CC.MM., ben diverso nell'ordinamento da quello praticato in provincia contro il dettato legislativo così come interpretato dalla Corte Costituzionale e quindi assolutamente non da mettere in discussione.

7.1.1 Fonti legislative. L.R. 18 agosto 1976, N. 27

La legge regionale 18 agosto 1976, N. 27 "Norme sui Consorzi B.I.M." (BURL n. 33, suppl. del 18 Agosto 1976 ):

Art. 1.

1. I consorzi istituiti ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge 27 dicembre 1953, n. 959 , ripartiscono annualmente nel proprio bilancio il fondo comune fra le comunità montane comprese in tutto od in parte nell'ambito dei rispettivi bacini imbriferi, salva la quota spettante ai comuni non montani compresi nei bacini medesimi.

2. Il riparto è effettuato tenendo conto dei diritti dei comuni in relazione alla posizione geografica degli impianti idroelettrici nell'ambito del B.I.M. e degli altri criteri seguiti dal ministero dei lavori pubblici per ripartire i sovracanoni tra i comuni di diverse province compresi in un bacino.

3. I consorzi B.I.M., a norma dell'art. 5 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102 e dell'art. 11 della L.R. 16 aprile 1973, n. 23 , destinano la quota del fondo comune spettante a ciascuna comunità montana al finanziamento di interventi ed opere indicati dalle comunità stesse tra quelli compresi nei loro piani zonali di sviluppo e programmi annuali.

Art. 2.

1. Per i fini di cui all'articolo precedente i consorzi B.I.M., entro quindici giorni dall'approvazione del proprio bilancio preventivo, comunicano ogni anno alle comunità montane interessate l'entità della quota del fondo comune spettante a ciascuna di esse.

2. I programmi annuali delle comunità montane formulati ai sensi dell'art. 5 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102 , e dell'art. 11 della L.R. 16 aprile 1973, n. 23 , vengono comunicati, subito dopo la loro approvazione, ai consorzi B.I.M. interessati, i quali predispongono, distintamente per ciascuna comunità montana, i programmi operativi per l'impiego delle quote del fondo comune in conformità al terzo comma dell'articolo precedente.

Questa legge fu impugnata dal Governo avanti la Corte Costituzionale, come si vedrà avanti.

7.1.2 Fonti legislative. Legge 22.12.980, n. 925.

La legge 22.12.1980, n. 925, "Nuove norme relative ai sovracanoni in tema di concessioni di derivazioni d'acqua per produzione di forza motrice" all'art. 5 recita:

Le regioni, ai sensi dell'ultimo comma dell'articolo 117 della Costituzione, acquisito l'assenso della

maggioranza dei comuni e sentite le comunità montane, possono sciogliere i consorzi per i bacini

imbriferi montani, trasferendone alle comunità montane, funzioni, beni mobili ed immobili, attività e

passività, rapporti giuridici, mezzi finanziari e proventi derivanti dai sovracanoni e stabilendo le

modalità con le quali i comuni non ricadenti nel territorio di comunità montane, già consorziati e

non, introitano i sovracanoni loro spettanti.

Nel caso di comuni non appartenenti a consorzi ma situati nel territorio di comunità montane,

l'introito dei sovracanone è attribuito alla comunità montana a richiesta dei comuni interessati.

Gli introiti previsti dalla presente legge vengono utilizzati dai Consorzi per i bacini imbriferi

montani, secondo le indicazioni fornite dalle comunità montane sulla base dei loro piani o

programmi.

7.1.3 La sentenza 212/1976: Ai BIM la gestione dei fondi

Questi due disposti legislativi, abbastanza simili anche se non del tutto, vanno letti alla luce della pronuncia della Corte Costituzionale del 1976 che smentisce quanti sostengono che il Consorzio BIM sia semplicemente un esattore che riscuote i sovracanoni e poi li passa alle Comunità Montane. Dalla sentenza 212 (dps 3.8.1976)

…nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia 26 marzo 1975, riapprovata il 20 novembre 1975, recante "Norme sui consorzi B.I.M." (Bacini imbriferi montani), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 dicembre 1975, depositato in cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 1975.

In tale contesto, va riconosciuto che, con la impugnata legge, é stato apprestato un meccanismo di coordinamento e di adeguamento, senza operare alcuno spostamento di funzioni dai Consorzi alle Comunità, e senza sottrarre ai Consorzi medesimi alcuno dei loro compiti istituzionali. Invero, il previsto riparto annuale in bilancio del fondo comune - riparto che, secondo il ricorrente, lascerebbe ai Consorzi la mera funzione esattoriale del sovracanone - non comporta alcun trasferimento di somme dall'uno all'altro ente, ma si concreta in una preordinazione, mediante una sorta di articolazione contabile, dell'attività gestionale degli stessi Consorzi, tenuti dalla legge dello Stato ad adeguare i loro interventi ai piani zonali di sviluppo ed ai programmi annuali delle Comunità. Né va taciuto che al successivo impiego delle risultanti "quote" del fondo comune provvedono pur sempre i Consorzi, mediante programmi operativi da essi predisposti distintamente per ciascuna Comunità.

Non v'ha dubbio che la discrezionalità dei Consorzi nelle loro scelte programmatiche ed operative risulti contenuta, ma ciò appare aderente proprio alla ratio della legge statale, che ha voluto a vantaggio dei territori montani e delle loro popolazioni una programmazione di globale apertura, superando il preesistente sistema d'interventi settoriali non coordinati e non convenientemente finalizzati. D'altra parte, la responsabile autonomia dei Consorzi, nei limiti derivanti dal voluto adeguamento, resta pur sempre garantita dall'imprescindibile rispetto delle loro competenze istituzionali, essendo pacifico che le quote del fondo comune, riservate, secondo quanto previsto dalla impugnata legge, al finanziamento di interventi ed opere indicati dalle Comunità tra quelli compresi nei loro piani e programmi, devono comunque essere impiegate con l'osservanza della destinazione prescritta dall'art. 1, comma 14, della legge n. 959 del 1953. Che se poi i piani e i programmi delle Comunità fossero strutturati in modo così analitico da individuare singolarmente e tassativamente le opere e gl'interventi da eseguirsi a carico dei Consorzi, rendendo così meramente ripetitivi i programmi operativi riservati a questi ultimi, a tutelare la loro autonomia gestionale soccorrerebbero - come riconosce la stessa Regione resistente - idonei strumenti in sede di riesame da parte della Regione, oltre che nella definitiva sede giurisdizionale.

Come si é già osservato, la legge impugnata non muta le funzioni assegnate ai Consorzi né la destinazione del fondo alimentato dal gettito del sovracanone. Essa intende dare attuazione alla normativa dettata dalla legge n. 1102 del 1971, stabilendo le modalità ritenute più idonee per assicurare il voluto coordinamento dei programmi dei Consorzi con i preminenti piani e programmi delle Comunità. La sostituzione della articolazione del fondo comune alla sua originaria unitarietà, ai fini dell'impiego, é razionale conseguenza sia della ripartizione, prevista dalla stessa legge n. 1102, del territorio montano in zone omogenee, determinate sulla base di criteri unitari socio-economici, e non necessariamente coincidenti con l'ambito territoriale dei bacini imbriferi, sia della concomitante subordinazione, anch'essa voluta dal legislatore statale, all'attività programmatoria globale, demandata alle Comunità, degli interventi settoriali predisposti dagli altri enti (tra cui i Consorzi) operanti nel loro territorio. La impugnata legge non incide, dunque, nella materia della "tutela, disciplina ed utilizzazione delle acque pubbliche", per la quale, ai sensi dell'art. 8 del citato d.P.R. n. 8 del 1972, resta ferma la competenza degli organi statali

7.2 La sentenza 533/2002 (2.12.2002) dps il 20.12.2002

Un problema di pari interesse, anzi di maggiore interesse, è quello della natura del sovracanoni. La Provincia autonoma di Bolzano aveva legiferato prevedendo che "canoni e sovracanoni siano versati alla Provincia ". In subordine, avanti la Corte aveva sostenuto che comunque toccasse alla Provincia "la competenza a determinare le modalità di riscossione e di destinazione dei sovracanoni"

7.2.1 Inquadramento del sovracanone

In fatto di inquadramento del sovracanone la Corte è chiarissima: "la disciplina dei sovracanoni non attiene infatti alla materia della utilizzazione delle acque" ma , aggiunge più avanti, il sovracanone "configura una prestazione patrimoniale", quindi attiene "alla finanza locale", quindi infine è materia di competenza statale e non regionale. I BIM sono dunque al riparo da decisioni autonome delle Regioni.

7.2.2 Le ragioni

Dalla sentenza citata stralciamo i passi di nostro interesse con riferimento, appunto, all'ambito di inquadramento del sovracanone, il che determina la competenza o meno delle Regioni, aspetto di fondamentale importanza. Dalla sentenza 533:

"La disciplina dei sovracanoni non attiene infatti alla materia della utilizzazione delle acque. L'art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959, che ha novellato il testo unico delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici del 1933, al comma quattordicesimo dispone che il sovracanone debba essere attribuito a un fondo comune a disposizione del consorzio o dei consorzi compresi nel perimetro del bacino imbrifero (consorzi nella specie costituiti); e stabilisce che il fondo è impiegato esclusivamente a favore del progresso economico e sociale delle popolazioni, nonché per la realizzazione di opere di sistemazione montana che non siano di competenza dello Stato. Emerge chiaro, già da questa indicazione, come il sovracanone si differenzi dal canone demaniale per destinatario (non il titolare della concessione, ma il consorzio di Comuni), finalizzazione (il progresso economico e sociale delle popolazioni, la realizzazione di opere di sistemazione montana), e per la sua stessa natura giuridica. La giurisprudenza di legittimità ha infatti affermato che il sovracanone richiesto ad un concessionario di utenza idrica configura una prestazione patrimoniale (così anche questa Corte con le sentenze n. 257 del 1982 e n. 132 del 1957), non ha carattere indennitario ed è correlato solo all'esistenza attuale e non all'uso effettivo della concessione di derivazione, la quale costituisce così il presupposto materiale di un'imposizione finalizzata ad integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un'esigenza di sostegno dell'autonomia locale.

Poiché sono qualificabili come prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici, non correlata alla utilizzazione dell'acqua pubblica, i sovracanoni costituiscono dunque elementi della finanza comunale e pertanto attengono alla materia della finanza locale".

7.3 La sentenza 8/2002 dps il 22.7.2004

Il problema continua ad essere di pari interesse per le rivendicazioni regionali. Questa volta è la Regione Emilia Romagna a ritenere che tocchi alle Regioni e non allo Stato la fissazione dell'entità del sovracanoni in quanto non costituirebbe principio fondamentale. Stralciamo dalla sentenza:

7.3.1 Rivendicazione regionale

La Regione ricorrente ritiene che la norma relativa alla fissazione delle basi di calcolo dei sovracanoni "si configuri quale norma di dettaglio in una materia rientrante nella competenza regionale residuale ovvero concorrente (produzione di energia)".

7.3.2 La questione non è fondata, le Regioni non c'entrano!

La Corte Costituzionale continua a negare alle Regioni la competenza in materia di sovracanoni. Stralciamo:

"Va in proposito considerato che la disposizione impugnata, concernente la disciplina della fissazione delle basi di calcolo dei sovracanoni per le concessioni di derivazioni di acqua, non attiene alla materia "produzione di energia" (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e tanto meno ad ambiti di legislazione residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione). Infatti, come questa Corte ha avuto occasione di affermare (sentenza n. 533 del 2002 e ordinanza n. 21 del 2004), la predetta disciplina dei sovracanoni -qualificabili come prestazioni patrimoniali imposte - attiene alla materia del sistema finanziario e tributario degli enti locali (art. 119, secondo comma, della Costituzione)".

7.3.3 Conferma. Le Regioni non c'entrano!

Sempre nella stessa sentenza la Corte Costituzionale ricorda altra sua pronuncia e l'esclusiva del potere statale in fatto di sovracanoni. Stralciamo:

"È poi da porre in risalto che, successivamente al ricorso della Regione Emilia-Romagna, questa Corte, con la sentenza n. 37 del 2004, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'analogo art. 27, comma 10, della legge n. 448 del 2001, nella parte in cui prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2002 le basi di calcolo dei sovracanoni dovuti ai Comuni, o ai consorzi obbligatori tra essi costituiti, dai concessionari delle derivazioni d'acqua per produzione di forza motrice "sono fissate rispettivamente in 13 euro e 3,50 euro, fermo restando per gli anni a seguire l'aggiornamento biennale previsto" attraverso decreti del Ministro dei lavori pubblici o di quello delle finanze, dall'art. 3 della legge 22 dicembre 1980, n. 925 (Nuove norme relative ai sovracanoni in tema di concessioni di derivazioni d'acqua per produzione di forza motrice). La disposizione censurata ha modificato le basi di calcolo dei sovracanoni fissando i nuovi importi in 18 euro e 4,50 euro. Si deve dunque ribadire che la norma interviene su una materia già interamente regolata dalla legge dello Stato, la cui competenza, fino all'attuazione dell'art. 119 della Costituzione, resta ferma. Il legislatore, in sede di attuazione, dovrà coordinare l'insieme della finanza pubblica. A tal fine, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali. Sul punto deve concludersi che, in attesa del predetto intervento legislativo, sia da ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei sovracanoni in questione".

7.4 BIM, unico Ente autonomo

Scaturisce dal quadro evidenziato come il Consorzio dei Comuni del Bacino Imbrifero X sia Ente autonomo, l'unico Ente autonomo, indipendente da qualsiasi potere e al riparo persino da eventuali interventi soppressivi dello Stato, salvo quelli di esproprio, per via dell'inalienabilità e l'intrasferibilità dei diritti riconosciuti ai Comuni. Salvo esplicita rinuncia da parte degli stessi, ma questo ovviamente è fuori discussione (oltre a tutto sprovveduti amministratori comunali che operassero in questa direzione potrebbero essere chiamati a risponderne avanti la Corte dei Conti da qualsiasi loro (male)-amministrato. Per quanto concerne le norme concernenti l'impiego del fondo comune e il ruolo delle Comunità Montane è chiarissimo che si dovrebbe trattare di indicazioni di carattere programmatorio e non di liste della spesa da saldare. Non basta rifarsi alla L.R. del 1976 o a quella statale del 1980 dal momento che c'è una chiarissima interpretazione della Corte Costituzionale che non andrebbe disattesa (come la norma generale sulle incompatibilità, stridenti nello specifico non potendo essere la stessa persona amministratore del BIM e della Comunità Montana proprio in relazione a L.R. 23/1976 e alla legge 925/1980).

Capitoli pubblicati:

1) Premessa www.gazzettadisondrio.it/17686-dossier_bim__il_primo_capitolo___premessa...

2) Genesi www.gazzettadisondrio.it/17844-dossier_bim__il_secondo_capitolo___genesi...

3) I parte BIM essenziale strumento di tutela www.gazzettadisondrio.it/18095-dossier_bim__il_terzo_capitolo____bim__es...

3) II parte BIM essenziale strumento di tutela http://www.gazzettadisondrio.it/18349-dossier_bim__il_terzo_capitolo____...

4) La situazione in Italia e in Lombardia http://www.gazzettadisondrio.it/18422-dossier_bim__il_quarto_capitolo___...

5) I parte Canoni, sovracanoni, rivieraschi, rivieraschi BIM. Natura, titolarità, risorse

http://www.gazzettadisondrio.it/18684-dossier_bim__il_quinto_capitolo__p...

5) II parte Canoni, sovracanoni, rivieraschi, rivieraschi BIM. Natura, titolarità, risorse

(testo attuale)

http://www.gazzettadisondrio.it/18789-dossier_bim__il_quinto_capitolo__s...

6) Riparto Fondi BIM